由士英诉天津市红桥区房地产管理局信息公开行政不作为案

问题提示：如何认定政府信息公开案件中被诉机关的一般性职权与具体职责？
【要点提示】
法院在审理政府信息公开案件过程中，首先要明确被诉机关是否具有信息公开的一般性职权，进而区分其一般性职权和具体职责。一般性职权是确认被诉机关是否具有被告资格的依据。具体职责是确认被诉标的是否属于行政案件受案范围的依据。
【案例索引】
一审：天津市红桥区人民法院（2010）红行初字第0014号（2010年5月25日）
【案情】
原告：由士英
被告：天津市红桥区房地产管理局（以下简称红桥房管局）
2010年2月22日，原告由士英向被告红桥房管局申请公开红桥区“双环片房屋拆迁补偿、补助费用发放及使用情况”的信息。2010年3月11日，被告红桥房管局作出《答复》，认为“补偿安置资金的发放、使用是拆迁人、拆迁单位和被拆迁人之间的民事行为，且其使用情况记录并不在本机关保存，因此，请向其他有关部门查询”。原告不服该《答复》，于2010年3月31日向天津市红桥区人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：被告作出的《答复》违反了《政府信息公开条例》第2条、第11条第（3）项、第12条第（4）项、第17条，《天津市城市房屋拆迁管理规定》第24条，《天津市房屋拆迁档案管理办法》（以下简称《档案管理办法》）第9条第（6）项之规定，该答复属于被告行政不作为。根据《政府信息公开条例》第33条规定，提起行政诉讼。请求法院判令被告对原告所申请的“复制双环片房屋拆迁及其补偿，补助费用的发放，使用情况”予以公开。
被告辩称：2010年2月22日，收到原告的信息公开申请书，并于2010年3月11日作出书面答复。因原告申请公开的信息不在本机关保存，故其提出的要求本答辩人公开“双环片房屋拆迁补偿、补助费用的发放及使用情况”的诉讼请求不能成立且不属于本答辩人行政不作为。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
【审判】
天津市红桥区人民法院认为：依据《政府信息公开条例》第4条规定，红桥房管局信息公开办公室是本区域内政府信息公开工作机构之一，负责红桥房管局政府信息公开的日常管理工作，具体承办该行政机关的政府信息公开事宜，所以，被告红桥房管局具有公开本机关政府信息的主体资格。《政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《档案管理办法》第3条、第4条、第5条规定，“红桥区房屋拆迁项目管理档案”属于政府信息。“红桥区房屋拆迁项目管理档案”应当包括《档案管理办法》第8条规定的：天津市房屋拆迁申请书、建设项目批准文件等19项内容，由红桥房管局房屋拆迁管理办公室负责该档案的收集、整理和保管工作，所以，被告红桥房管局具有对“红桥区房屋拆迁项目管理档案”依法进行公开的法定行政职责。原告由士英申请公开的“双环片房屋拆迁及其补偿，补助费用的发放、使用情况”，不包括在《档案管理办法》第8条规定的区、县拆迁办建立的“房屋拆迁项目管理档案”的十九项内容内。原告认为该申请公开项目属于在《档案管理办法》第9条规定房屋拆迁单位建立的房屋拆迁项目档案中第（6）项的内容，且属于被告的法定职责。原告的主张，没有法律依据，不能成立，本院不予支持。
综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：
驳回原告由士英要求被告天津市红桥区房地产管理局履行公开双环片房屋拆迁补偿，补助费用发放及使用情况的法定义务的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告由士英负担。
一审宣判后，原、被告均没有提起上诉，一审判决生效。
【评析】
本案的焦点在于被告是否负有公开原告所要求的政府信息的职责。庭审过程中，被告的主体资格及其具体职责成为双方当事人争议的重点。原、被告双方对于对方的证据材料均无异议。双方也都认为被告负有管理红桥区房屋拆迁的行政管理职权，也具有公开红桥区房屋拆迁政府信息的职权。但是对于被诉机关是否负有公开原告所要求的政府信息的职责存在争议。
笔者认为，法院审理政府信息公开案件应正确区分行政机关信息公开的一般性职权与具体职责。行政机关信息公开的一般性职权，应当是法律规范层面的作为义务，是行政机关能否受理信息公开申请并作出答复的前提。一般性职权往往规定在法律法规的总则性质条文中。例如，《政府信息公开条例》第3条第3款规定：“县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”该款规定即是对相关部门或机关的一般性职权的规定。虽然该款中有政府信息公开工作主管部门负责“推进、指导、协调、监督”的法定义务，但是该法定义务属于法律规范层面上的作为义务，具有原则性，而非具有具体执行内容的某项作为义务，不具有针对性。申请人不能根据这一款的规定而申请政府信息公开工作主管部门监督并要求其指定某一行政机关公开某一信息。
行政机关信息公开的具体职责，应当是行政机关依法具有《政府信息公开条例》规定的一般性职权基础上，根据具体和特定的条件应当作出一定的公开政府信息行为的法律责任。具体包括两个要素：
一是具有法定的政府信息公开义务。行政机关所负有的政府信息公开义务应当具有法律性，来源于法律规范的规定，属于法定义务；应当具有行政性，是行政机关在政府信息行政管理活动中发生的义务，属于行政法义务；应当具有应为性，该义务的履行表现为作出一定的公开政府信息行为，属于以作为方式来履行的行政法义务。
二是具有具体和特定条件的作为义务。一方面，政府信息公开的义务必须是一种具体的某项行政作为义务。没有对具体义务的规定，就没有具体义务本身。另一方面，政府信息公开的义务还必须是一种特定条件下的行政作为义务，而非抽象的行政作为义务。即该信息公开作为义务是针对特定个体所必须承担的行政作为义务，而非是针对社会和国家的义务，也非是法律、法规、规章等规范性文件规定的行政机关的总的任务和职权。特定条件下的行政作为义务应当是规范性文件及其他行政处理决定针对特定场合、特定对象所设定的某项特定的行政作为义务。特定条件下的行政作为义务针对的是具体的相对人。行政机关对于这种特定条件下的义务的不履行，才能产生与相对人具体权益有关联的行政法律关系，才能属于行政诉讼的受案范围。
本案被告依据《档案管理办法》规定的关于信息公开的具体职责范围，告知原告该信息不在被诉机关保存，符合法律规定。原告则混淆了行政机关信息公开的一般性职权和具体职责。因而，法院最终判决驳回原告的诉讼请求。虽然本案结案在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《信息公开司法解释》）之前，但是通过该案对行政机关信息公开的一般性职权和具体职责的探索和铺垫，现在可以更好地理解《信息公开司法解释》的第1条和第4条。《信息公开司法解释》第1条是对政府信息公开行政案件受案范围的规定。其中第1款的前4项是对行政机关违反信息公开的具体职责的列举，第5项是对行政机关违反信息公开的具体职责的兜底条款。第4条是对行政机关被告资格的规定。行政机关只有在具有一般性职权的基础上，才能受理相对人的申请，才能对相对人的申请作出答复。行政机关在受理申请和作出答复上的签署，是行政机关一般性职权的体现，是行政机关能够成为被告的依据。
笔者认为，正确理解并区分行政机关信息公开的一般性职权和具体职责，是法院审理政府信息公开行政案件的首要问题。首先区分好这两个问题，能够明确被告的主体资格问题以及是否属于受案范围这两个前提问题；能够抓住该类案件的焦点，保证案件审理方向正确；能够与相对人的诉求直接对应，保证案件审理的法律效果和社会效果。