一、案情简介

大连某科技股份有限公司为兴办消防器材项目拟申请购买位于开发区32#小区，占地30963平方米建设用地使用权，用途为工业。

在1999年和2000年间，区规划部门分别核发《选址意见书》和《建设用地规划许可证》，但项目单位一直未与土地部门签订合同，也未缴纳任何费用。期间，该公司在该地块上建造一栋1000多平方米轻钢厂房，其余大部分土地处于闲置状态。

在此情况下，土地部门于2000年向大连某科技股份有限公司下达《出让土地使用合同通告》，拟通过协议出让方式将上述用地出让给大连某科技股份有限公司，但其总以资金困难无力支付土地出让金为由迟迟没有签订出让合同。

2002年，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确规定“工业用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。至此，土地部门在无权通过协议方式将土地使用权出让给用地单位。

2005年5月9日，大连某科技股份有限公司通过公证送达方式向区土地局提交《申请书》，请求以协议出让方式将上述土地出让给大连某科技股份有限公司使用。基于《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，土地局此时已无权通过协议方式出让土地，故未同意大连某科技股份有限公司的申请。

2008年1月，大连某科技股份有限公司以某区政府和土地局为被告在大连甘井子区法院提起诉讼，要求确认某区政府和土地局不与其签订出让合同的行政不作为违法，要求土地局与其签订土地出让合同，并要求赔偿各项损失1600余万元。甘井子区法院审理后判决土地局与大连某科技股份有限公司签订土地出让合同，驳回了对某区政府的起诉及其要求赔偿的请求。区土地局不服上诉至大连市中院。土地局指派专人与代理律师出庭应诉，针对大连某科技股份有限公司的上诉请求详尽陈述了代理观点，明确指出大连某科技股份有限公司提起诉讼已超过法定起诉期限，应当依法驳回其起诉。并进一步指出原审判决判令土地局与其签订出让合同严重违反国务院、国土资源部关于“工业用地出让必须走招拍挂程序，且土地出让金不得低于公布的最低标准”，与国家现行工业用地的大政方针相悖。市中院最终采纳了代理意见，于2011年12月20日做出最终裁决，以大连某科技股份有限公司起诉超过法定期限为由驳回其起诉。

大连某科技股份有限公司不服大连市中级人民法院的判决结果，通过辽宁省人民检察院提起抗诉。辽宁省人民检察院认为本案未超过最长二十年的法定起诉期限、土地局存在行政不作为行为，大连市中院的306号裁定适用法律有错误，应依法再审。基于辽宁省人民检察院的抗诉意见，辽宁省高院2012年8月31日裁定指令大连市中级人民法院对此案再审。

2014年2月13日，大连市中级人民法院又作出最终裁定，认定大连市中院306号裁定正确，应予以维持。

    办案侧记

     作为行政案件中被告的承办律师，由于被告对做出的具体行政行为负有举证责任（当然行政不作为行政案件法律对举证责任规定有所差别），除要准备做出该具体行政行为的证据（包括职权依据、事实依据）和所依据的规范性文件外，更应首先依法确定原告起诉的诉讼主体是否适格，案件是否超过法定起诉期限等程序上问题。这一点在行政不作为案件中尤为重要。从行政法理论上讲，行政不作为是行政主体不履行法定职责，并因此产生了设立、变更或者终止特定行政法律关系的法律行为，其前提是行政主体有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行，主要表现为行政机关不履行或拖延履行法定职责的行为。针对行政主体的不履行或者拖延履行法定职责的行为，我国相关法律法规规定了申请履行法定职责的相对人可通过启动行政诉讼途径实现救济。但我国现行行政诉讼法对起诉履行法定职责的不作为行政案件起诉期限没有具体的规定，理论界一直存在争议。

     纵观本案，纵然存在诸如本案是否属于行政不作为等法律问题值得探讨和思考，但起诉期限如何理解和适用是本案的难点和法律争议焦点。原告为支持自己的诉讼请求向法庭提供的六组52份证据，数量之大且案件事实异常之复杂，时间跨度上从1999年至2008年长达近十年。承办律师作为某区政府和土地房屋局的代理人全程参与本案的一、二审及再审代理工作，面对厚厚的证据材料，结合原告的诉请进行了精心、仔细的梳理，事先总结本案的争议焦点和难点，然后有针对性的确定具体的代理思路及策略。针对本案起诉期限的理解和适用问题，由于目前没有具体、明确的法律规定，我前期查阅了大量审判实务的理解意见，特别是最高人民法院的类似判例。在庭审过程中简明阐述自己代理意见，庭后整理详尽代理意见提交给法庭，在法律适用与理解层面向承办法官及合议庭成员阐述，使其接受代理观点和意见，最终取得的诉讼效果。针对辽宁省人民检察院提起的抗诉再审，承办律师作为某区政府和土地局的代理人，经统一研究后，共同形成如下代理意见：

     代理意见

 一、市中院306号行政裁定认定本案起诉超过法定的起诉期限，援引相关法律规定驳回其起诉，法律适用准确。辽检行抗字3号《抗诉书》认定本案适用最长二十年的起诉期限是错误的。

1.2005年5月9日，大连某科技股份有限公司以公证方式向答辩人送达了《关于继续办理32号小区地块土地使用证的请示报告》，要求答辩人在10日内给予有效的响应。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起行政诉讼。”申请人应当从其提出申请之日，即2005年5月9日起60日届满之日就已知道自己的权益受到侵害，也就是说本案大连某科技股份有限公司的起诉期限应当从这一时刻起算，而根据《行政诉讼法司法解释》第四十一第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，大连某科技股份有限公司诉请答辩人履行法定职责而提起本案诉讼时（2008年2月27日）已明显超过前述法定起诉期限，故市中院根据《行政诉讼法司法解释》第四十四条第一款第(六)项之规定，“起诉超过法定期限且无正当理由的”，裁定驳回大连某科技股份有限公司的起诉事实依据充分，法律适用准确。

2.辽检行抗字3号《抗诉书》援引《行政诉讼法司法解释》第四十二条规定认定本案适用最长二十年起诉期限是错误的。诚然我国《行政诉讼法》及最高人民法院司法解释均未对不作为行政案件起诉期限做出明确、具体的规定，但从最高人民法院蒋惠岭法官的《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复的理解与适用》一文中，提出的关于行政机关“不履行或拖延履行法定职责属于具体行政行为的一种（即不作为的具体行政行为）”这一观点来思考的话，行政不作为案件的诉讼时效无疑也适用其他不服具体行政行为案件的诉讼时效。故本案的起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的2年内提起诉讼，而大连某科技股份有限公司提起诉讼的期限已明显超过前述法定期限，故市中院依法裁定驳回其起诉是完全正确的。

 二、由于大连某科技股份有限公司自身原因迟延签订国有土地出让合同，导致答辩人在2002年以后依法无权与其签订出让合同。辽检行抗字3号《抗诉书》认定答辩人的行为属于行政不作为是错误的。

1.根据《中华人民共和国城市规划法》第四十五条第二款及《辽宁省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十条第一款第三项规定，“建设用地规划许可证的有效期为六个月，逾期不办理用地手续的，建设用地规划许可证自行失效”，大连某科技股份有限公司于2000年8月16日取得案涉项目《建设用地规划许可证》，至2005年5月9日向原告公证送达申请要求签订出让合同时该证件早已自行失效，作为向土地部门申请用地的最基本条件已经不具备。

2.国土资源部2002年颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》已明确“工业用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，国务院2006年8月下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》，其中一项重要内容就是明确“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低标准”（详见第五条）。同年12月，国土资源部颁发了《全国工业用地出让最低价标准》，要求国土系统从2007年1月1日起，按核定的最低价标准做好工业用地招拍挂出让的监管工作。现诉请答辩人按原出让通告内容签署出让合同，明显与上述国家现行工业用地出让也须招拍挂的大政方针相悖。如果法院裁决支持则明显是用司法权代替国土资源行政主管部门的行政权，严重违反了司法权与行政权相互独立的基本法理。

办案随想

1.我国《行政诉讼法》第三十九条、《解释》第四十一条、四十二条，是针对作出的具体行政行为提起诉讼的期限作出的相关规定。根据行政诉讼法和国家赔偿法的立法技术以及行政诉讼制度的目的分析 行政不作为属于具体行政行为的一种，无疑也是正确的。故此，行政不作为案件亦应适用两年法定起诉期限之规定。      

2.律师办理行政不作为引发的行政纠纷案件，需正确理解行政不作为的内涵和特征，灵活运用行政不作为的救济途径，准确提出行政不作为案件的诉求及证据。随着我国依法行政战略的实施，由行政不作为引起的行政纠纷会越来越多，纳入律师业务范围内的这类纠纷也会越来越多。因此，加强行政不作为案件律师实务方面的研讨，是法律服务市场对我们的需求，也是为政府提供法律顾问服务确保依法行政对律师的要求。

                         （作者：汪丽清  唐鹏林  张运志）