孙树常诉临沂市房产和住房保障局行政赔偿案

　　问题提示：如何确定国家赔偿的因果关系及赔偿方式？
　　【要点提示】
　　人民法院对行政机关作出的拆迁裁决（行政相对人未提起行政复议、行政诉讼的）予以强制执行后，作为拆迁裁决前提条件的拆迁许可证被确认违法，行政机关的违法颁发许可证的行为与房屋被强制拆除之间具有因果上的法律关系。
　　赔偿方式可以充分考虑国家赔偿法的立法原意采取灵活合理的方式。
　　【案例索引】
　　一审：山东省临沂市兰山区人民法院（2011）临兰行初字第25号（2011年6月28日）
　　二审：山东省临沂市中级人民法院（2011）临行终字第113号（2011年8月30日）
　　【案情】
　　原告：孙树常
　　被告：临沂市房产和住房保障局（原名称为临沂市房产管理局）
　　原告孙树常系临沂市兰山区劳动服务公司的职工，在解放路83号公司家属院内有上下二层住宅一位，建筑面积110.82平方米。2001年9月21日，临沂市房产管理局作出临房拆许字（2001）第49号房屋拆迁许可证，许可拆迁人临沂汇仁房地产开发公司对建设解放路83号住宅楼项目进行拆迁。原告孙树常的该住宅在上述拆迁范围内。2002年4月25日，临沂市房产管理局作出城市房屋拆迁裁决书，裁决孙树常应在裁决书送达之日起5日内腾空房屋并履行拆迁义务。后因孙树常在法定期间内未复议、起诉亦未执行裁决书，临沂市房产管理局申请临沂市中级人民法院强制执行。同年8月6日，临沂市中级人民法院裁定准予执行。同年9月4日，临沂市房产管理局向临沂市兰山区公证处提出对孙树常涉案房屋进行保全证据的公证申请，保全证据的方式为现场物品清点拍照。该公证处对孙树常院内物品、二层房间内物品、屋内一楼物品进行了勘验记录。后孙树常的房屋被拆除。孙树常对拆迁房屋之事多次上访未得到解决，为此，其以兰山劳动服务公司为被告诉至本院，本院追加临沂汇仁房地产开发有限公司为第三人参加诉讼。本院作出（2002）临兰民一初字第2859号民事判决，以临沂汇仁房地产开发有限公司与兰山劳动服务公司签订的合建房屋合同有效，对孙树常房屋的拆除行为系行政行为，原告诉求的将拆除的房屋恢复原状并赔偿经济损失、精神损失的理由不当为由，判决驳回了孙树常的诉讼请求。孙树常不服，提起上诉。2003年11月28日，临沂市中级人民法院作出（2003）临民一终字第1219号民事裁定，认为当事人之诉实际是对房屋拆迁、补偿、安置等问题不服引发的争议，而此问题已由人民政府作出裁决，不应作为民事案件受理。为此，该院裁定撤销本院一审判决，驳回了孙树常的起诉。孙树常不服，申请再审。2010年5月5日，临沂市中级人民法院作出（2008）临民再字第106号民事裁定，该院认为，山东省高级人民法院作出的（2003）鲁行终字第87号行政判决书虽认定了临房拆字（2001）第49号房屋拆迁许可证的具体行政行为违法，但与孙树常在本案中的诉求无直接关联，其可就该问题另行主张权利，故裁定维持了（2003）临民一终字第1219号民事裁定。为此，孙树常向被告临沂市房产和住房保障局提出行政赔偿申请，被告未作出是否赔偿的答复。孙树常遂提起本案行政赔偿诉讼。
　　另，案外人于化英在本案拆迁范围内拥有70.45平方米住房一套。该房屋基于孙树常房屋同样的事实被强制拆除。于化英对上述的拆迁许可证不服提起行政诉讼。2003年11月28日，山东省高级人民法院作出（2003）鲁行终字第87号行政判决，确认临房拆许字（2001）第49号房屋拆迁许可证违法。于化英根据此终审判决向临沂市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，该案经山东省高级人民法院终审判决，现已执行完毕。
　　【审判】
　　临沂市兰山区人民法院一审审理认为：临沂市房产管理局为临沂汇仁房地产开发公司颁发的房屋拆迁许可证，已被山东省高级人民法院（2003）鲁行终字第87号行政判决确认违法，该判决已经发生法律效力。根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯他人合法财产权益的，受害人有权请求赔偿。本案中，临沂市房产管理局违法为临沂汇仁房地产开发公司颁发拆迁许可证是导致孙树常拥有合法产权的房屋被强制拆除的起因，其又申请临沂市中级人民法院强制执行其拆迁裁决，从而导致孙树常的房屋灭失。故临沂市房产管理局违法颁发拆迁许可证的行为与孙树常的房屋被强制拆除之间具有直接的因果关系，孙树常有权就其财产损失向被告主张赔偿，被告临沂市房产和住房保障局应当承担赔偿责任。孙树常的房屋已经灭失，无法恢复原状，被告应当为其另行安排房屋或者支付相应的赔偿金。
　　根据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第44条的规定，临时安置费的标准授权设区的市人民政府根据当地情况制定。2002年制定的《临沂市城市房屋拆迁管理办法》第40条第1款规定，拆迁有过渡期限的，临时安置费的标准为每月每平方米5元，孙树常主张适用该条第二款，因拆迁人责任延长过渡期限的补偿标准加倍。该规定系合法拆迁中拆迁人的补偿责任，本案被告拆迁许可违法（对违法拆迁予以许可>，致使孙树常合法房屋被拆除。孙树常多年躲迁在外，其主张赔偿该部分安置补助费，有事实和法律依据。因此，应参照《临沂市城市房屋拆迁管理办法》第四十条第二款的规定，执行每平方米每月10元的规定，由被告赔偿。孙树常被拆除房屋内的物品已经公证保全，依法应当予以归还，孙树常的其他赔偿请求没有证据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第七条第一款、第三十二条、第三十六条第八项之规定，参照《临沂市城市房屋拆迁管理办法》第四十条第二款之规定，判决：一、被告临沂市房产和住房保障局于本判决生效之日起30日内提供同区位、同面积住房一套，或按同区位、同面积市场平均价格支付孙树常房屋赔偿金。二、被告临沂市房产和住房保障局按房产面积每平方米每月10元计算，赔偿孙树常安置补助费，从2002年9月5日起至实际赔偿之日止。三、被告临沂市房产和住房保障局于判决生效后5日内将（2002）临兰民证字1477号公证书公证保全的物品返还给原告孙树常。四、驳回原告孙树常的其他赔偿请求。
　　宣判后，原告孙树常、被告临沂市房产和住房保障局均提起上诉。原告孙树常上诉称：（1）物品公证保全是其不在场的情况下，由被告单方所为，系无效的，属于盗抢行为，应加倍赔偿；（2）公证的物品自搬出时至今已近10年，一审判决返还显属不当；（3）违法拆迁给上诉人造成了巨大的物质损失和精神损害，对于上诉人主张的精神赔偿及其他损失应当予以支持。被告临沂市房产和住房保障局上诉称：（1）孙树常的房屋被强制拆除是其不履行拆迁行政裁决、一系列复合行政行为叠加的结果，包括拆迁行政许可、行政裁决、行政强拆决定，这些行为存在先后顺序和依赖关系，行政行为一经作出，对相对人即产生拘束力，非经法定程序不得撤销。所以拆迁裁决在没有被法院撤销前其在行政程序中仍然具有执行力。虽然拆迁行政许可被确认违法，但拆迁行政裁决仍然是合法有效的，故上诉人违法颁发拆迁许可证的行为与孙树常的房屋被强制拆除之间具有直接因果关系是错误的；（2）孙树常拒签拆迁协议，拒领裁决后货币补偿费，不存在因拆迁人责任延长过渡期的事实。即使计算延长过渡彻的安置补偿费，也应按照临沂市房产管理局临房发（2001）25号文件中规定的合法建筑面积每月每平方米3元的标准计算躲迁费，超期的可以加倍计发。一审判决按每平方米每月10元计算明显适用政策错误；（3）孙树常的房屋是法院组织强制拆除的，上诉人没有参与，也没有保管公证的孙树常物品，一审没有查明公证保全的物品是否在上诉人处，判决上诉人返还上述物品没有事实依据。
　　临沂市中级人民法院经审查认为：案外人于化英在本案拆迁范围内拥有70.45平方米住房一套，该房屋基于和孙树常房屋同样的事实被告强制拆除，拆除程序和维权途径基本相同，于化英诉请的行政赔偿已经山东省高级人民法院终审判决，并已执行完毕，本案完全可以参照该案的判理和处理意见进行判决。一审法院据此裁判并无不当。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决合法，应予维持。上诉人孙树常和上诉人临沂市房产和住房保障局的上诉理由均缺乏事实和法律依据，不能成立，其上诉主张本院均不予支持。据此，该院于2011年8月30日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
　　【评析】
　　本案涉及两个值得研究的问题：
　　一、行政机关的违法颁证行为与房屋被强制拆除之间是否具有因果关系
　　对于我国国家赔偿责任的构成要件，学术界存在四要件说、五要件说、六要件说等不同的观点，但无论哪种学说都认同因果关系要件是基本要件之一。而因果关系理论，在刑法学、民法学、行政法学上又存在很大的不同。国家赔偿责任中的因果关系，理论界主要存在三种观点：（1）相当因果关系说。目前，这是我国侵权法中的通说，该学说的经典表述为：“无此行为，虽必不生此损害，有此行为，通常即足生此损害者，是为有因果关系。无此行为，必不生此损害，有此行为，通常亦不生此种损害者，即无因果关系”。（2）直接因果关系说。该说认为，只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系中的原因。（3）必然因果关系说。该说认为，判定因果关系应当考虑行为与结果之间是否存在必然的联系。对三种观点，多数学者认为相当因果关系说具有较大的优势，主要表现在：有较大的包容性，可以纳入事实、法律、政策等因素；有较大的模糊性，可以满足适当扩大或缩小国家赔偿的需要，符合一般人的社会观念，易于为民众接受。
　　本案的判决即体现出相当因果关系说的理论内核。综合本案来看，如无颁发许可证的行为，必不致产生强制拆除致房屋灭失的结果；而颁发许可证的行为，通常会导致此结果。因此，确认二者具有法律上的因果关系。虽然拆除行为是人民法院作出的，但该拆除行为是人民法院根据行政诉讼法的规定，应行政机关的申请而为的强制执行行为，该执行行为是对原具体行政行为法律强制力的体现。因作为申请执行基础的原具体行政行为被确认违法，则该违法行为的后果仍归行政机关，人民法院不应对此负有责任。
　　二、对原告应采取何种方式、以何种形式进行赔偿
　　国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。具体到本案，因房屋已灭失，返还财产和恢复原状已不可能，所以判令被告支付赔偿金应当是第一选择。但支付赔偿金的标准，国家赔偿法规定得并不具体，可以说在可操作性上还有欠缺。对此有三种观点：一种观点认为，国家赔偿应按照行政行为发生时行为造成的损害结果作为赔偿标准，即房屋拆除时其价值是判决时赔偿的标准。其理由是，国家赔偿法确定的赔偿直接损失的原则，其意即为只赔偿损害发生时物的损失，该物随着时间的推移无论是升值还是贬值均不应考虑在内，这样的优势在于赔偿的确定性。第二种观点认为，国家赔偿应当按照判决时的价值作为标准。被侵害人的直接损失，虽在行政行为发生时造成，但该损失的状况却在人民法院判决时仍未得到弥补，其损失的状态仍在持续。价值变化造成的损失不应由受行政行为侵害的人承担，否则，会出现受侵害人虽得到胜诉的判决，却易造成其实际权益远远得不到保护的不公平情况，其缺陷和社会危害性大，故不可取。还有观点认为，应当按照实际执行时的价值。而按照这三种不同的观点，计算赔偿金额时，会因房价的跌和涨而出现较大的差异。为避免因此出现的不公平，应当结合案件实际情况、充分考虑国家赔偿法的立法原意予以判决。虽然修订后的国家赔偿法仍适用抚慰性的赔偿标准，即表示的是抚慰之情而非对实际损失给予充分完全的救济，但对于赔偿标准明显提高是一大特点。基于此，让受害人得到与受侵害前基本相仿的状态是现行国家赔偿标准的应有之义。故本案判决了一种可选择性的赔偿方式，即或提供房屋，或支付现购买房屋的金额，并可以置于执行程序中予以解决，可以更大程度地保障受害人的权利。