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自贸试验区相对集中行政复议实施路径

   摘    要:本文从现行行政复议存在的主要弊端入手,分析了弊端存在的原因,介绍了各地自贸试验区行政复议的主要实践与创新,指出创新程度不够,仍需要根据自贸区的特点,结合本次国务院机构改革,创建不同以往的相对集中复议实施路径,提出大胆的设想。

   关键词:相对集中行政复议弊端;实践与创新;路径

 一、现行行政复议制度的主要弊端

根据现行的《行政复议法》,我国的行政复议制度在管辖体制上采取的是上级行政管理部门管辖不服下级行政管理部门做出的具体行政行为的行政复议,即俗称的“条块结合”为主的管辖体制,申请人对政府部门的具体行政行为不服的,可以选择向该部门的本级政府或上级业务主管部门申请复议。在实践操作中,这样的制度安排主要存在两个方面的弊端:其一,层级监督无异使行政机关即当运动员又当裁判员。行政复议机关作为被申请人的上级主管部门,与被申请人之间往往存在密切的业务指导关系,下级部门众多的行政执法活动或多或少受上级主管部门的影响,这种利益牵扯决定了行政复议机关难以公平、公正地处理行政复议纠纷。其二,行政机关多头设置,存在复议资源过于分散、案件审理标准不够统一,难以发挥行政复议机关的监督功能,容易造成扯皮、互相推诿等问题。对此,国家层面自2008年起开始探索复议体制改革,组织实施相对集中行政复议权试点,国务院在2010年11月8日发布的《关于加强法治政府建设的意见》中,再次提出了“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”的要求,各地自贸区的建立为这种探索提供了“土壤”。

二、各地自贸试验区行政复议的主要实践与创新

上海自贸区成立最早,也最先制定了自贸区行政复议实施办法。2014年10月1日起实施的《上海自贸区相对集中行政复议实施办法》,明确在自贸区实行相对集中复议权,除涉及国家安全机关、海关、金融、国税、外汇管理等施行垂直管理的行政机关外,将原来由条块业务主管部门行使的复议权,统一由到上海市政府和浦东新区政府行使。具体说来,以自贸区管委会、浦东新区政府、市政府委办局(含下属机构、管理的法定授权组织)为被申请人的案件,主要由市政府负责;以浦东新区政府相关部门(含下属机构、管理的法定授权组织)、实行市级垂直领导的浦东新区相关机构为被申请人的案件,则由浦东新区政府负责。这既与自贸区集中行使审批权和处罚权等综合执法体制相适应,也有利于统一案件审理标准,提高复议质量和公信力。

2015年4月20日福建省人民政府发布的中国福建自贸区相对集中行政复议实施办法,对试验区内的行政复议案件,除涉及国家安全机关、海关、金融 、外汇管理等实行国家垂直领导的行政机关外,由片区管理委员会根据各自职责分工,统一行使行政复议权。以平潭片区管理委员会为被申请人的案件由福建省政府负责,以厦门、福州片区管理委员会为被申请人的案件分别由厦门、福州市政府负责,以各片区管理委员会下设的职能部门为被申请人的案件由各片区管理委员会统一负责,省人民政府、厦门、福州市人民政府相关职能部门不再履行对自贸区行政复议案件的管辖权。

以上两个自贸区都制定了行政复议实施办法,具有典型性,其他自贸区有的在试验区管理办法中指出了行政复议方式,例如《陕西自由贸易试验区管理办法》第四十九条规定:“当事人对自贸试验区各管委会或有关部门的行政行为不服的,可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,申请行政复议或者提起行政诉讼。”,《广东自由贸易试验条例》第八十二条规定:“自贸试验区内的市场主体与行政主体之间的行政争议,可以通过投诉、行政调解、行政复议或者行政诉讼等方式解决。”,其他自贸区仍沿用老办法,或者执行的是行政复议试点方案,试点实施相对集中行政复议审理权运作机制主要有两种方式:一种是由市(县)政府相对集中全市(县)行政复议权,公安、劳动、交通、农林、农机、工商、地税等行政复议机关不再行使行政复议权。行政复议由市(县)政府行政复议委员会统一受理、审理、决定。原由各行政复议机关受理的行政复议案件,统一由市(县)政府行政复议委员会办公室以市(县)政府的名义受理,各行政复议机关不再受理;市(县)政府行政复议委员会办公室组织调查审理行政复议案件,重大、疑难案件由市(县)政府行政复议委员会案件审理会议审理;行政复议决定统一以市(县)政府名义做出。另一种在受理、审理方面与第一种模式相同,只是最终行政复议决定的做出仍由法定行政复议机关以自己名义作出,只是法定行政复议机关必须采纳行政复议委员会的审理意见,如河南省。

三、自贸区相对集中行政复议实施的路径

自贸区相对集中行政复议实施办法可以参考上海自贸区和福建自贸区的行政复议实施办法,同时,结合本次国务院机构改革精神进行制定,提出以下构建路径。

  1. 、厘清自贸区行政复议的功能

    行政复议在功能上有内部监督说、权利救济说和解决纠纷说。现行立法采用的是内部监督说。但无论内部监督说还是权利救济说,都无法使行政复议与其它行政制度区分开,在理论和实践中都出现了诸多问题。行政复议的根本目的是限制公权力过大,从而保护相对弱势申请人的合法权益。要把行政复议的功能定位于为公民提供权利救济,这也是自贸区行政复议制度设立的基础。自贸区核心任务是制度创新,为深化政府行政管理体制探路。而现行行政复议体制与行政复议内部监督的功能相适应。公民提出行政复议的原因是申请人认为自己的权利受到了公权力的侵害,从而寻求救济。行政复议如果不回应权利救济,公民会直接进入行政诉讼和信访途径。因此必须将行政复议体制的基础建立在为公民权利救济上。同时,赋予复议机构一定的独立性,使之能够摆脱行政机关的干预和压力,真正做到根据案件事实做出复议决定。

  2. 厘清自贸区管委会的身份

        我国各地的自贸区管理办法都明确自贸区管委会是政府的派出机构。例如上海自贸区管理办法第4条明确规定“管委会为市政府的派出机构,具体落实自贸区改革任务,统筹和协调自贸试验区有关行政事务”,一般来说,派出机构的设立主要是为了完成某项特定行政事务,但我国的自贸区管委会是一个具有多种权限的行政管理部门,职责多样,包括进行贸易、规划国土、环境保护、食药监督等各项职能,同时管委会下设机构还可以自己名义做出行政行为,承担责任。将自贸区管委会定位于派出机关,直接对以其名义做出的行政行为承担责任,使相对人权利能够得到更好地救济,发挥好行政复议的功能。

  3. 、厘清行政复议的范围

        按照我国现行的《行政复议法》第七条的规定,行政复议相对人只能对国务院部门的规定,县级以上地方政府及其工作部门以及乡镇人民政府的规定一并提出复议审查,附带性审查的对象不包括派出机构的规范性文件,《福建自贸区相对集中复议权实施办法》第12条规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议时,一并对具体行政行为所依据的规定提出审查申请时,应当按照《行政复议法》第7条的规定处理,显然,相对于上海自贸区行政异议制度来说是一种倒退。这不利于保护自贸区内公民、法人、或其他组织的合法权益。所以,在制定自贸区相对集中行政复议法规时,应扩大附带审查的范围,进一步拓宽相对人权利救济范围,弥补《行政复议法》的空白。

    (四)、厘清行政复议机构和队伍建设

    本次政府机构改革,原政府法制办公室已划转到司法部(厅)(局),所以建议在司法部门设立行政复议机构,以确保行政复议机构能够公平、公正的履行行政复议职责。在行政复议机构中设立行政复议委员会,行政复议委员会人员由专职和非专职人员组成,由其负责重大、复杂案件,当事人有权选择复议委员会,并在行政复议委员会名单中各自选择一名委员参加会议,当事人有权到会陈述、申辩。同时,加强行政复议队伍建设。行政复议是裁决行政争议的活动,专业性和技术性强,既涉及法律问题又涉及行政管理专业问题,难度大要求高。所以行政复议人员要加强专业化和中立化建设,专业化要求复议工作人员应当掌握一定的行政领域的专业知识和基本的法律知识,具备对相关领域纠纷进行专业判断的基本素质,中立化要求复议工作人员独立于其他机构和组织,不受制于其他机构和组织,同时复议委员会成员除国家行政人员外,还要选拔相关行政领域的专家、学者、律师及其他社会公正人士。

    (五)、厘清程序和公正,增加行政复议听证程序

    对在行政程序中没有采用听证程序的行政行为提出的行政复议案件,当事人可以要求采用听证方式审理,当事人或者委托的代理人可以到会陈述、申辩。例如《上海自贸区相对集中行政复议实施办法》第十二条规定的内容实质就是一种行政复议的公开审理,含有行政复议听证的雏形。行政复议在我国是与行政诉讼并立的行政救济制度,增加行政复议听证程序,能够使行政复议制度充分发挥行政解决纠纷的专业性、经济性、便捷性的优势。行政复议作为一种争议裁决活动,公正性是其基本要求。因此要借鉴其他国家的自然公正原则和程序正当原则,适当扩大行政复议的范围,积极营造行政复议制度的健康发展的良好氛围,以利于自贸区相对集中行政复议制度的健康发展。

     

      李海清          

    辽宁竞业律师事务所  

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